Participation des citoyens en matière d’environnement : brèves notes sur un arrêt récent

Publié le 25 juillet 2023

Nous partageons avec vous ce texte écrit par Nicolás Boeglin, professeur de droit international public à l’université du Costa Rica, sur la participation des citoyens en matière d’environnement.

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Ces derniers jours, le vote 11236-2023 du 12 mai 2023 de la Chambre constitutionnelle du Costa Rica, concernant une faisabilité environnementale accordée par le Secrétariat technique national de l’environnement (SETENA) pour une décharge sanitaire à Miramar de Montes de Oro, a été publié.

Comme il est devenu habituel lorsqu’il s’agit d’un projet remis en question, la SETENA a choisi d’accorder cette viabilité le 14 décembre 2022, ce qui nous rappelle plusieurs autres controverses au Costa Rica dans lesquelles la deuxième moitié du mois de décembre est choisie. C’est le cas, parmi tant d’autres,

• de la viabilité environnementale 3638-2005-SETENA du 12 décembre 2005 accordée dans le cas du projet minier Crucitas ;
• de la résolution 2731-2007 du 17 décembre 2007 accordant la viabilité à la plage de Matapalo (Guanacaste) à un mégaprojet hôtelier de 700 chambres ;
• de la résolution 2523-2014 du 17 décembre 2014 autorisant le projet de terminal à conteneurs Moin d’APM Terminals ;
• de la résolution 2331-2016 du 15 décembre 2016, autorisant la plantation de 600 hectares d’ananas dans la zone adjacente à la zone humide de Térraba Sierpe ;
• o de la résolution 2146-2020 du 16 décembre 2020 concernant une usine de gazéification des déchets à Belén de Carrillo (voir le texte intégral publié par le média numérique LaVozdeGuanacaste).

En ce qui concerne la participation des citoyens en matière d’environnement, dans le cas spécifique de la décharge de Miramar de Montes de Oro, la SETENA a considéré que cette exigence avait été remplie en étant satisfaite des résultats de l’étude réalisée par un sociologue engagé par l’entreprise (appelée « Étude quantitative de la perception locale »), sans qu’il soit nécessaire d’organiser une audience publique avec la communauté de Miramar de Montes de Oro, qui s’est tenue il y a plus de 10 ans.

Dans son vote, la Chambre considère que l’absence de nouvelle audience publique préalable de la SETENA « viole le droit reconnu à l’article 50 de la Constitution » et, par conséquent, annule la viabilité environnementale accordée à la veille des vacances de fin d’année 2022.

Un grand effort de la part de quatre membres de la Chambre constitutionnelle pour un seul mot

S’il faut saluer cette décision de la Chambre, mais surtout la persistance, le courage et la ténacité du requérant qui a su convaincre les membres de la Chambre constitutionnelle, la lecture de ce vote dénote également une division interne à la Chambre : en particulier, un effort sémantique soutenu de la part de la majorité de la Chambre pour désigner la participation des citoyens en matière d’environnement comme un « principe » et non un « droit » est très évident. Même parmi les premières références à sa jurisprudence, la Chambre se réfère au vote 1163-2017, concernant le projet controversé d’aqueduc Coco Ocotal à Sardinal, dans lequel la Chambre, mettant de côté plus de 20 ans de jurisprudence, a choisi de ne plus reconnaître la participation des citoyens en matière d’environnement comme un droit. Comment cela se fait-il ? Comme vous pouvez le lire.

Concernant une conclusion aussi déconcertante – et inconvenante – du juge constitutionnel costaricien au paragraphe V de l’arrêt 1163-2017 (voir texte intégral), il convient de rappeler qu’elle n’a fait l’objet que de deux voix dissidentes (signées par les juges Fernando Cruz et Paul Rueda, dont on recommande la lecture). Les cinq juges restants à l’époque (2017) ont considéré qu’aller à l’encontre de la jurisprudence de la Chambre constitutionnelle et de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, et de tous les développements internationaux observés depuis 1992 (Déclaration de Rio) pour consolider la participation des citoyens en matière d’environnement comme un véritable droit, ne méritait pas de réflexion particulière.

Cette « involution » jurisprudentielle à laquelle le juge constitutionnel costaricien a procédé jusqu’à présent n’a abouti à aucune rectification, malgré de nombreuses occasions manquées depuis 2017.

La participation des citoyens aux questions environnementales mise en contexte

Afin de ne pas provoquer un embarras plus grand que celui provoqué par cette décision du juge constitutionnel costaricien de février 2017, nous renvoyons nos estimés lecteurs au paragraphe 231 de l’Avis consultatif de la Cour interaméricaine des droits de l’homme publié dans le courant de l’année 2018 (voir le texte intégral) qui affirme, et ce de manière très claire, que :

231. Par conséquent, la Cour considère que du droit de participer aux affaires publiques découle l’obligation pour les États de garantir la participation des personnes relevant de leur juridiction à l’élaboration des décisions et des politiques susceptibles d’affecter l’environnement, sans discrimination, d’une manière équitable, utile et transparente, pour laquelle ils doivent avoir préalablement garanti l’accès aux informations pertinentes.

Dans le paragraphe 242 du même avis consultatif du juge interaméricain, il est dit que :

g. Les États ont l’obligation de garantir le droit à la participation du public des personnes relevant de leur juridiction, consacré par l’article 23, paragraphe 1, point a), de la convention américaine, au processus décisionnel et aux politiques susceptibles d’affecter l’environnement, conformément aux paragraphes 226 à 232 du présent avis.

Conformément à l’arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, l’article 7 de l’accord d’Escazú, adopté en mars 2018, fait référence à la participation du public en tant que « droit » :

Article 7.1 : Chaque partie garantit le droit de participation du public et, à cette fin, s’engage à mettre en œuvre une participation ouverte et inclusive aux processus décisionnels en matière d’environnement, sur la base des cadres réglementaires nationaux et internationaux.

Il est également indiqué dans un autre paragraphe que :

Artículo 7.4. Chaque partie prend des mesures pour faire en sorte que la participation du public soit possible dès le début du processus décisionnel, afin que les observations du public soient dûment prises en considération et contribuent à ce processus. À cette fin, chaque partie fournit au public, d’une manière claire, rapide et compréhensible, les informations nécessaires pour donner effet à son droit de participer au processus décisionnel.

(soulignement ajouté)

Comme on pouvait s’y attendre, ni l’accord d’Escazú ni l’utilisation du terme « droit » pour désigner la participation des citoyens ne figurent sous la plume du juge d’instruction dans le paragraphe IV de l’arrêt sur lequel il fonde son raisonnement.

Qualifications utilisées contre le requérant et jurisprudence interaméricaine sur l’obligation de l’État

A titre de précision, on trouve dans le vote 11236-2023 la déclaration suivante du Secrétaire Général du SETENA à la lecture de celui-ci (Résultat, point 3) :

Ce que le requérant mentionne est une expression imprudente qui jette le doute sur le travail du département d’évaluation environnementale et de SETENA lui-même. Le requérant n’est pas au courant de tous les changements internes de méthodologie de travail qui ont été effectués au sein de SETENA, […].

Il devrait être facile de comprendre que, pour tout habitant de Miramar de Montes de Oro ou observateur, une viabilité environnementale approuvée par la SETENA dans la deuxième quinzaine de décembre suscite généralement des doutes et des soupçons raisonnables ; et que, contrairement à ce qui précède, la décision de la Chambre constitutionnelle dans ce cas précis confirme que la requérante connaît bien les méthodes de la SETENA.

De même, le mandataire général de la société en charge du projet de décharge a jugé utile et opportun de s’exprimer contre la requérante, puisqu’on peut lire quelques pages plus loin (Résultat, point 5) que :

Les affirmations du requérant ne peuvent être qualifiées que d’imprudentes, irrespectueuses et tendancieuses, non seulement pour SETENA mais aussi pour mon client, qui s’est toujours caractérisé par la transparence et le strict respect de la législation en vigueur dans chaque projet qu’il entreprend.

Au-delà de l’effet que peut avoir, dans une discussion d’arguments juridiques devant sept magistrats, une tentative de disqualification d’un requérant préoccupé par les effets négatifs d’un projet donné et méfiant à l’égard de ses autorités, le fait est que ni les arguments de la SETENA ni ceux de la société n’ont trouvé d’écho auprès de l’un ou l’autre des membres de la Chambre constitutionnelle.

En ce qui concerne précisément les préoccupations qu’un projet peut susciter et la transparence que tous les citoyens peuvent exiger de leurs autorités nationales, il convient de noter que dans un arrêt de 2022 de la Cour interaméricaine des droits de l’homme (affaire Baraona Bray c. Chili du 24/11/2022) concernant les actions pénales subies par un écologiste chilien de renom, le juge interaméricain s’est prononcé comme suit :

96. En outre, la Cour rappelle que la participation représente un mécanisme permettant d’intégrer les préoccupations et les connaissances des citoyens dans les décisions de politique publique ayant une incidence sur l’environnement et qu’elle renforce la capacité des pouvoirs publics à répondre aux préoccupations et aux demandes du public en temps utile, contribue à la formation d’un consensus et améliore l’acceptation et le respect des décisions en matière d’environnement. En outre, la participation du public permet aux communautés de tenir les autorités publiques responsables de la prise de décision et d’améliorer les preuves et la crédibilité des processus gouvernementaux. En effet, le contrôle démocratique exercé par la société, par l’intermédiaire de l’opinion publique, favorise la transparence des activités de l’État et encourage les fonctionnaires à rendre compte de leur gestion publique.

Au paragraphe 100 du même arrêt, le juge interaméricain a également affirmé que la garantie de la liberté d’expression s’étend aux personnes qui défendent l’environnement :

La Cour considère que le respect et la garantie de la liberté d’expression en matière d’environnement est un élément essentiel pour assurer la participation des citoyens aux processus relatifs à ces questions et, avec elle, le renforcement du système démocratique par la validité du principe de la démocratie environnementale.

Au paragraphe 114, le juge interaméricain est allé encore plus loin en expliquant les raisons pour lesquelles les questions environnementales devraient toujours être considérées comme une question d’intérêt public :

À cet égard, la Cour estime que les opinions, déclarations, idées et informations relatives à la protection ou à la gestion de l’environnement, ainsi que celles concernant les risques et les incidences environnementales d’activités ou de projets, doivent être considérées comme des questions d’intérêt public au regard de la protection de la liberté d’expression car, comme elle l’a reconnu dans sa jurisprudence, le respect et la garantie des droits de l’homme ne peuvent être dissociés de la protection de l’environnement. Il convient également de noter que la Cour a reconnu l’existence d’une relation indéniable entre la protection de l’environnement et la réalisation d’autres droits de l’homme, dans la mesure où la dégradation de l’environnement et les effets néfastes du changement climatique affectent la jouissance effective des droits de l’homme. Par conséquent, pour la Cour, il ne fait aucun doute que les questions environnementales doivent être considérées comme des questions d’intérêt public dans une société démocratique et qu’il incombe aux États de protéger la liberté d’expression et d’encourager la participation des citoyens à ces questions.

Il est intéressant de noter que dans cet important jugement qui a condamné le Chili en 2022, le juge interaméricain a fait plusieurs références à l’Accord d’Escazú, l’intégrant pleinement dans le corpus juris interaméricain. Nous avons déjà eu l’occasion d’indiquer à cet égard dans un article publié en avril 2023 que :

[…] il ne fait aucun doute que depuis son adoption en 2018, l’Accord d’Escazú a déjà contribué à enrichir substantiellement le corpus juris du juge interaméricain, lui permettant de préciser et de consolider la portée des obligations des États en la matière. Cet arrêt devrait d’ores et déjà intéresser tous les États de l’hémisphère américain membres du système interaméricain des droits de l’homme.

(Note 1)

Peur persistante de la participation des citoyens aux questions environnementales

Dans une étude de 2014 du juriste Álvaro Sagot Rodríguez sur les régressions environnementales répétées du juge constitutionnel costaricien, l’auteur cite une décision de 2012 de la Chambre constitutionnelle dans laquelle il affirme que :

En ce sens, le droit de l’environnement ne saurait conduire à une tyrannie de la participation citoyenne.

(Note 2)

Il ne fait aucun doute que la participation des citoyens en matière d’environnement est un sujet d’irritation particulier pour certains secteurs et juristes du Costa Rica, au point d’amener ces derniers à s’exprimer d’une manière si particulière en tant que magistrats constitutionnels.

En ce sens, il convient de rappeler un autre fait plutôt inhabituel qui met en évidence la crainte profonde que la participation citoyenne suscite dans certains secteurs : en 2008, la seule loi approuvée par l’Assemblée législative qui a fait l’objet d’un veto de la part du pouvoir exécutif costaricien pendant toute la période 2006-2010 a été la « Loi de renforcement des mécanismes de participation citoyenne en matière d’environnement » (voir le texte intégral accompagné du texte du veto présidentiel du 24 novembre 2008). Dans le rapport de travail 2008 d’une influente chambre de commerce, on peut lire que :

De même, à la fin de l’année, l’UCCAEP a exercé les pressions nécessaires pour que le Président de la République oppose son veto à la loi sur l’environnement. À cette fin, une série d’articles d’opinion ont été publiés et plusieurs représentants ont été présents dans les médias concernant la position du secteur des entreprises à l’égard de la loi approuvée par l’Assemblée législative.

(véase texto del informe de la UCCAEP titulado « Informe de Labores, Marzo 2009 », p. 36)

Nous pouvons également nous référer à la discussion provoquée au Costa Rica au sujet de l’Accord d’Escazú ces dernières années, à la suite de communications officielles du même groupe et de plusieurs autres, ainsi que d’audios et d’écrits diffusés par certains juristes, et d’une « note », désormais célèbre, rédigée par un magistrat de la Chambre constitutionnelle en mars 2020 (voir le vote 06134-2020 qui la contient). Rappelons que lors du premier débat, l’accord d’Escazú a été adopté par 44 voix pour et aucune voix contre en février 2020.

En conclusion

Au-delà de la grande facilité avec laquelle certains au Costa Rica parviennent à stopper des initiatives votées par l’Assemblée législative, dans leur vote concordant à l’arrêt 11236-2023 du 12 mai 2023 (dont la lecture intégrale est recommandée – paragraphe VII – ), les juges Hubert Fernández, José Rafael Garita et Paul Rueda ont estimé opportun de préciser (en référence à plusieurs instruments internationaux de droits de l’homme et de droit de l’environnement, dont l’Accord d’Escazú, ainsi que la jurisprudence précitée du juge interaméricain) que la participation des citoyens en matière d’environnement est un droit que possède tout citoyen costaricien (un droit que possède tout citoyen costaricien), parmi lesquels l’Accord d’Escazú, ainsi que la jurisprudence précitée du juge interaméricain) que la participation citoyenne en matière d’environnement est un droit dont dispose tout citoyen costaricien (une participation qui, jusqu’en 2017, a été qualifiée comme telle par la Chambre constitutionnelle lors d’innombrables votes (Note 3).

Les trois juges susmentionnés ont en outre déclaré que :

la participation est un droit fondamental, car elle est l’expression du principe démocratique de l’État de droit social, qui vise à faciliter la participation de tous aux décisions qui les concernent.

Nous lisons également de la part de ces trois membres de la Chambre constitutionnelle que :

… il est d’importance constitutionnelle que l’État garantisse les auditions publiques en tant que droit, par le biais des formes de participation directe des citoyens aux questions susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement.

Il est à espérer que, inspirée par cette précieuse opinion concordante, la Chambre constitutionnelle parviendra bientôt à rectifier la dérive sémantique qu’elle suit depuis 2017 et qui constitue manifestement une véritable régression jurisprudentielle.

En ce qui concerne l’Accord d’Escazú et le fait que la majorité de la Chambre ait persisté à ne pas faire référence à cet instrument d’avant-garde dans les motifs de cet arrêt de mai 2023 (alors qu’elle en avait la possibilité), les juristes Rafael González Ballar et Mario Peña Chacón ont récemment indiqué dans un article intitulé « La interamericanización del Acuerdo de Escazú y sus implicaciones para Costa Rica », publié dans ce même espace de DerechoalDía (et dont nous vous recommandons la lecture intégrale) que :

… depuis l’arrêt interaméricain Baraona Bray contre Chili, l’accord d’Escazú est entré dans le bloc constitutionnel costaricien en tant que source et norme internationale en matière de droits de l’homme et d’environnement

Nicolás Boeglin, en collaboration avec Sensorial Sunsets

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Notes

Note 1 : Voir BOEGLIN N., « Acuerdo de Escazú, viento en popa : Corte Interamericana de Derechos Humanos lo incorpora, mientras persiste insólita ausencia de Costa Rica », Portal de la Universidad de Costa Rica (UCR), Sección Voz Experta, édition du 10/04/2023. Texte disponible ici.

Note 2 : Voir SAGOT RODRÍGUEZ A., « (In) justificaciones constitucionales que han permitido regresiones ambientales », Revista Judicial, Issue 114 (December 2014), pp. 61-93 disponible sur ce lien (où la citation citée peut être lue à la page 93), ainsi que sur cet autre lien, où la citation citée peut être lue à la page 30.

Note 3 : Voir par exemple le vote 06922-2010 d’avril 2010 sur le projet minier Crucitas (paragraphe XVII). Ou encore le vote 05593-2012 du 2 mai 2012, qui stipule (paragraphe V intitulé Sur la participation des citoyens en matière d’environnement) que : « En résumé, le droit de participation en matière d’environnement est un droit fondamental et un principe protégé par la Constitution, et en tant que tel, il imprègne l’ensemble du système juridique, y compris toute la législation, les règlements et autres règles environnementales, même s’ils ne l’établissent pas expressément. Ce droit se traduit par l’obligation de l’État de faciliter, garantir, permettre et assurer l’accès à la population dans toutes les instances, y compris les procédures administratives et judiciaires (selon les termes du principe 10 de la Convention de Rio), afin que les membres de la communauté puissent non seulement être témoins oculaires d’une procédure donnée, mais aussi en faire partie et ainsi « réagir » à la violation de leur droit à l’environnement et demander réparation du préjudice subi. En effet, conformément au concept de légitimité le plus récent en matière d’environnement, le droit d’accès, d’intervention, de participation et d’être partie n’émane pas de titres de propriété, de droits ou d’actions concrètes pouvant être exercés selon les règles du droit conventionnel, mais, s’agissant d’un intérêt diffus, ce droit est disséminé parmi tous les membres d’une certaine catégorie de personnes qui sont donc également affectées par les actes illégaux qui les violent ». Il convient également de mentionner le vote 06322-2003 du 3 juillet 2003, qui stipule, en ce qui concerne la participation des municipalités (paragraphe IX, alinéa 11), que : « Il est évident que la participation des citoyens et des municipalités est d’une importance capitale pour promouvoir la prise de conscience des problèmes environnementaux et pour aider à la prise de décision des institutions chargées de la préservation, de la surveillance et de la protection de l’environnement et des ressources naturelles ». Ce principe avait déjà été reconnu dans le vote dissident des magistrats Piza, Solano et Arguedas dans l’arrêt numéro 4423-93, précité, non seulement comme un droit de participation, mais aussi comme un devoir de la communauté et de la municipalité dans la prise de décision et les discussions sur l’emplacement d’une décharge sanitaire à Esparza ».